北京大学 发展规划部 陈 丹

 

   【概要】本文采用案例研究方法，通过运用政策执行理论中的自上而下模型以及政策网络模型，深入剖析H大学成立XX中心的制度设计与决策过程，发现了政策变迁过程中的“增量改革+新政系统”模式。这是改革决策者为了克服现有政策的结构化遗产，实现改革的目标，而采取的一种类似“老人老办法、新人新办法”的不触动既得利益群体的增量改革策略，并寄希望于借助新的政策系统，不断反复再生产有利于实现改革目标的规则和资源，进而削弱甚或是逐步侵蚀不符合现代大学办学规律的编制制度。在这一模式中，政策本身成为了实现政策变迁的强有力工具。政策本身成为了决策者调动增量资源，突破强势的既有政策结构化遗产之利器，是决策者和权威为实现改革目标，在决策系统和执行系统脱节时，应对“上有令而下不达”情形时的迂回策略。

   【关键词】编制制度    增量改革    新政系统    政策遗产 

 

高校人事编制制度是我国高等教育管理体制的重要组成部分。它是计划经济体制下，国家参照政府机构公务员的管理制度对诸如高等院校、科研机构等事业单位的人员总规模以及按照职称和职能划分的人员结构进行核定，并与之配套相应的考核评审、薪酬待遇等人员管理办法。随着我国社会的转型和事业单位改革的推进，高校人事制度的改革一轮接着一轮，新的人事管理政策不断出台，诸如人事代理制、教师聘任制、流动编制、职员制、全员聘任合同制、非事业编制、临时合同制、劳务用工托管制等新名词和新政策纷纷登场，其目的无一例外地是为了打破传统的事业编制管理模式，探索适应于现代大学管理体制的高校多元化用工模式。尽管如此，虽然教育部自1990年对高校核定编制之后至今20余年未做任何调整，也没有出台有关编制政策的修改意见，编制制度依然是高校人事管理体制中最强势的制度，它甚至成为了高校区分政府机构和企业的重要特征。

 

本文研究的立脚点是高校编制制度的变迁，其基本的视角是将高校人事制度改革中的新政策和新机制看作是编制制度的变迁而非毫无关联或互相对立的政策。选择这一视角的原因有二：其一，尽管从政策目的和内容本身来看，新机制的出台往往正是为了克服编制政策不符合办学规律的人员管理模式，但笔者发现编制政策的结构化特征恰恰是引发新机制出台并影响和制约着新机制的制定和执行的重要因素；其二，虽然各高校都在积极探索多元化的用人模式，但编制政策仍然是执行中的政策。只有用联系的而非割裂的眼光研究和看待高校人事编制制度和人事制度改革二者之间的交织作用，才能深刻理解高校的人事制度改革缘何目标明确、决心坚定、新政不断却步履维艰，进展缓慢。

 

鉴于这一问题的复杂性，本文选择了案例研究方法，通过运用政策执行理论中的自上而下模型以及政策网络模型，深入剖析H大学成立XX中心的制度设计与决策过程，发现了政策变迁过程中的“增量改革+新政系统”模式。这是改革决策者为了克服现有政策的结构化遗产，实现改革的目标，而采取的一种类似“老人老办法、新人新办法”的不触动既得利益群体的增量改革策略，并寄希望于借助新的政策系统不断反复再生产有利于实现改革目标的规则和资源，进而削弱甚或是逐步侵蚀不符合现代大学办学规律的编制制度。在这一模式中，政策本身成为了实现政策变迁的强有力工具。政策本身成为了决策者调动增量资源，突破强势的既有政策结构化遗产之利器，是决策者和权威为实现改革目标，在决策系统和执行系统脱节时，应对“上有令而下不达”情形时的迂回策略。

 

本文共分为四个部分：

第一部分，介绍H大学成立XX中心的制度设计与决策过程。

第二部分，运用政策执行理论中的自上而下模型以及政策网络模式，分析在H大学成立XX中心的制度设计和决策过程中体现的高校编制制度的变迁。

第三部分，通过案例分析，归纳得出政策变迁过程中的“增量改革+新政系统”模式以及这一模式得以实施并最有可能实现预期目标的条件。

第四部分，总结提炼本文关于政策变迁研究的新发现以及待进一步研究解决的问题。

 

一、H大学成立XX中心的制度设计与决策过程

       

  为了加快创建世界一流大学的步伐，H大学在XX学科领域引进了著名的学科带头人并任命其担任XX学院的院长。该学科带头人为了调整学科布局，集中优势资源建设世界前沿的学科发展重点，培育和发展前沿、交叉学科和学科新的增长点，需要使用一定的编制资源在全球范围内招聘一流人才。然而，身为院长的他发现尽管该学院尚有大量富余的教师编制，校领导和学校相关职能部门也大力支持他的建院设想，但他居然无法动用学院现有的编制资源招聘新人。原因是“学院没有编制，在改革时编制都下到了具体的各个系，各系都不愿意拿出他们各自的编制来招聘新的学科方向的新人”，“新来的院长为了能尽快融入环境，不宜让老师们觉得他一来便抢占了他们已有的资源”，“要让老师们觉得已有的资源丝毫不受影响”。

 

对此二难困境，新院长向学校申请成立XX中心，单独为中心配套相应的编制和经费。同时，为了尽快同国际接轨，且有利于吸引国际一流的优秀人才，该中心的人才聘用与考核晋升机制采用类似Tenure-track制度的新机制而非其所在学院的编制制度。不过，为了便于管理，也为了增强新机制人员的身份认同感，新机制人员的人事关系依然挂靠该学院，除无权参与学校分房外，其他诸如校园卡、饭卡、借书证、保险、子女入学的福利待遇同事业编制人员基本等同。

 

关于这一申请，该校领导和相关职能部门负责人经过论证和审议，充分理解新院长的难处，同意成立XX中心以及关于这一中心的制度设计。同时，该校领导也向这位新院长表示，尽管学校给XX中心单独划拨了编制，但鉴于学校编制资源紧张的现状，希望该院长经过一段时间，逐步熟悉和全面主持学院工作，严格把关各系提出的进人需求。尽管编制已下拨到各系，但依据教师编制人员的聘任程序，各系聘任教师须经学院党政联席会议审核同意后才能报校人事部门审核，院长可充分行使否决权，从而通过自然减员的方式逐步实现学科布局的调整、教师队伍结构和整体素质的提升以及该学科教师总规模的动态平衡。

 

二、H大学成立XX中心所体现的高校人事编制制度变迁过程分析

 

  可以说，该中心的成立并非决策者原初的设计，而是由于决策者在试图实施其学科建设思想时遇到了障碍。在校级层面畅通无阻的自上而下的编制政策执行路径到了院系层面却实在难以进一步推进。当校领导、学校职能部门以及院长、学科带头人的行政和学术权威面对各系的政策网络结构时——平时各自为政但“关键时刻”则可迅速结成同盟共同对抗权威维护既得利益，非但显得苍白无力，更是行事时谨小慎微。权威们因可能预见的触动既有编制后各系可能达成的联盟和抗衡力量，主动放弃了尝试，而是选择了动用增量资源，制定新的政策并为其配套相应的执行系统的方式，来化解这一困境。

 

当然，决策者和权威也充分认识到了政策作为改革工具将带来的效应。即政策是蕴含在反复出现的特定的社会实践之中的规则和资源，能够自身反复不断地再生产规则和资源并使之成为人们头脑中的“记忆痕迹”和在日常生活中不断积累而成的无需明说就知道如何进行的实践意识，进而逐步发展壮大直至能与与之相冲突或落后陈旧的现有政策相抗衡，削弱和侵蚀落后陈旧的政策，从而达到改革的目的。

 

体现在这个案例中，也就是改革决策者、行政权威和学术权威通过制定新的政策并为此政策配套编制、运行平台、系统和环境（暨成立XX中心）来引进新机制人员，并寄希望于新机制，即预聘制度（Tenure-trac）的实施、成熟与完善，新机制人员的发展壮大以及现有人员的自然减员（如退休）来调整队伍结构，提升人员的整体水平，并逐步改变原有编制政策中不利于人员流动和淘汰的结构性保护状况。

 

该案例所体现的人事编制政策变迁过程可如下图所示：

 

三、“增量改革+新政系统”的政策变迁模式及其条件

 

上述案例体现了该校人事编制政策变迁的“增量改革+新政系统”模式。决策者和权威通过调动增量资源，并制定和设计支配增量资源的新的政策、系统和环境，另辟蹊径地实现了改革的目标，希望通过新的政策系统自身不断再生产规则和资源来实现由编制政策到预聘制（Tenure-track）政策的变迁。新的政策及政策执行系统本身成为了政策变迁的工具。

 

毫无疑问，决策者和权威在这一案例中几乎动用了所有的政策执行工具：命令、激励、能力建设和系统变化。深入剖析这一案例，我们会进一步发现，令决策者和权威“无奈”选择这一资源和制度成本最高的变迁模式基于两大制衡因素：

 

（一）决策系统和执行系统处于不同的运行模式，联系二者的政策执行者缺乏足够的资源和能力衔接两个系统，令决策系统继续由上往下推进。如上图所示，决策系统为自上而下模型，而执行系统为政策网络模型。而执行者II暨院系领导所拥有的资源和权威无法抗衡既得利益者结成的联盟。

 

（二）既有政策所形成的“政策遗产”十分典型和强势。它已成为人们头脑中的“记忆痕迹”或实践意识，以致于原本松散的政策网络散点式结构能够在嗅到既得利益（甚至是潜在的，未来的，尚未兑现的既得利益）可能受损时便迅速结成联盟，同权威抗衡。而新的机制尚未成型，规则还不完善，资源还不成熟，尚无实力同早已固化甚至演化成人们思维习惯和行为意识的既有政策结构竞争。因此，权威在面对这类抗衡时，为了规避风险（如民运运动）而选择另辟蹊径，仅对增量资源进行改革，新规则也只先适用于增量资源，逐步营造和培育有利于政策目标实现的增量资源配置方式和新政策运行环境。待时机成熟时再予以推广，抑或是在培育新政策成熟环境的过程中逐步改革和同化以往的政策执行系统。决策者在实际操作中基于历史形成的各方面因素限制，往往更多地采用这种增量改革的迂回策略来实现改革的目标和平稳过渡。

 

而这一模式能否得以实施及实施效果如何，则有两大关键点：

 

  （一）街道层官僚。

如上图所示，该模式中存在两类街道层官僚。第一类街道层官僚，即高校相关职能部门，无论是传统的编制政策还是新机制，都由他们负责具体的执行和操作。他们参与政策的制定过程，对政策具有解释权和自由裁量权。第二类街道层官僚，即案例中的院系领导及领导层，他们是政策对象中的领导者或代表。他们一方面要履行“上传下达”的职责，另一方面又要代表院系的利益同校级职能部门谈判，争取本单位利益的最大化。一旦谈判达成一致或妥协，他们在其自身的政策系统中又即刻转换为了政策制定者和决策者，拥有资源、规则和权威。

政令能否畅通主要受制于第二类街道层官僚，即政策对象中的领导者或代表对上能否尽可能地为本单位争取资源，对下能否服众。本案例中，决策者选择另辟蹊径的方式来达到迂回实现目标的重要因素在于新上任的院系领导，也就是第二类街道层官僚在自身的政策系统中无法支配被固化（结构化）的存量资源，即“学院没有编制，编制都下到系里面去了，学院动不了”；同样，他也无法通过现有的规则和程序调动已有的存量资源，因为“富余的编制都在各系，若要引进该系没有的本学科新方向或交叉学科的人才，各系都不会报这类用人计划，也没有系愿意拿出编制来。”此外，他还不能依靠行政权威强制施行新的学科用人布局，因为倘若如此，各系则会因为可能损失的利益（富余的编制）而迅速结成联盟与之抗衡，所以，这事情要做的“让学院所有的老师都不觉得新人是在和他们竞争已有的（事实上仅仅是潜在的）编制资源。”

 

        （二）外力和契机。

   外力，也就是新资源、新规则及其可实施的环境或系统；契机，则是能服众的实施改革的理据，如领导人的换届，国家行政管理方式的转变等均是契机。体现在本案例中的契机有：高校人事制度改革的潮流，该校领导对人事新机制的尝试愿望和决心以及新院长的到任。

 

四、关于政策变迁研究的新发现及待进一步研究的问题

 

我国正处于转型期，相较于大量的“象征性执行的政策”，我国更存在着大量的政策结构性遗产，这些政策往往还在执行中，但随着改革的逐步深入，它们越来越有悖于改革的趋势和目标，不适应新的环境和挑战。如高校的编制政策，它典型的行政化色彩既不适应于国家事业单位改革的总体方向，也不适应于现代大学管理体制，自其制定并施行以来，国家并不是通过对其进行修订来进行调整，而是通过建立新的高校人事管理制度，如人事代理制、职员制等来逐步削弱编制政策的资源、系统和环境，以实现多元化的高校人事管理制度。通过剖析具体的案例，研究这类因结构化而固化进而更进一步结构化和固化的刚性的“政策遗产”及其变迁过程，特别是研究决策者和执行者为了突破这类既有政策的刚性束缚而采用的政策工具以及这些政策工具最有可能实现预期目标的条件，相信无论是对于政策研究者还是对于政策实践者都将具有很好的启发作用。

 

本文通过案例研究发现：决策者和权威为了突破既有政策的体制性束缚，采用了“政策”本身作为工具，通过制定新的政策并为之配套相应的资源、规则等政策运行系统的各个要素来实现增量改革的目标。同时，决策者还寄希望于通过新政的有效实施发展壮大适应于目标的政策结构，进而逐步影响现有政策系统并调动现有资源按照新的规则运行，从而实现政策的变迁。即通过增量改革和存量系统自然萎缩的方式来迂回实现政策变迁。在此过程中，政策及其运行系统本身便是政策变迁的工具和实施条件。

 

此外，本研究还进一步发现：决策者选择“增量改革+新政系统”模式的前提在于：

①顶层决策者愿意为实现其目标投入增量资源并配套和健全与之相应的运行系统；

②具有上通下达能力的街道层官僚无法在既有的政策框架内调动资源，实现顶层决策者的目标；

③决策系统和执行系统各自的结构不同，从而使上有令而下不能达，以致于决策者只能选择另辟新政和另建系统的模式，寄希望于增量改革的迂回策略。

 

这种模式也有别于政策试点模式，试点主要是通过规则或系统的调整改变局部资源的配置与收益情况；而“增量改革+新政系统”模式则是在不改变存量规模及其运行规则的情况下，通过注入增量并配备新的政策系统来逐步发展壮大新势力、新政策，并依赖新政本身逐步弱化和侵蚀旧势力和旧政策。这一政策工具和改革路径的关键在于：兼任新旧政策系统的领导者或团队所拥有的制度性或克里斯玛式的“上通下达”的能力和魅力。待新势力和新政策的力量发展壮大到一定程度时，增量改革的迂回策略能否实现“曲线救国”的挑战在于：新旧势力是否认同共同的未来发展目标并在此过程中具有良好的合作与融合。而这一挑战和质疑也恰恰是这一改革模式的怀疑者和反对者所提出的最重要的问题：即所有的政策均具有累积效应或政策效果递减的可能性，新的政策及其执行系统是否会导致政策类型越来越多从而降低执行的效率，带来执行的冲突和在不同类型的政策环境中生活的政策对象之间的矛盾冲突？这类困惑与矛盾冲突往往能集中反馈在上图中的第一类街道层官僚层面。再则，决策者和权威基于信念和目标，对新的政策和政策系统投入了大量的资源和制度性成本，然而，政策不能完全预见人们的行动，非意图的结果可能越来越多，因此，以政策本身作为政策工具的政策变迁模式虽然动用的是增量资源，但如何保证它最大可能地实现预期目标并切实得以发展壮大，最终改变各方力量结构实现政策的变迁，这还有待对这类案例进一步跟进的实证研究以及对于这类模式的案例实效性的实证评估。

 

由于政策执行本身的复杂性以及人的行动的不可预期性，正如该案例中决策者采用的迂回策略，我们同样不难想象改革中可能出现的复辟或迂回情形。不过，也恰恰是人的行为与社会现象的复杂性，为政策研究者提供了广袤的研究对象和视域，而这不也正是政策研究的最大魅力所在吗？

 

转载自：北京大学教育评论2013年增刊